我国行政诉讼证据制度主要由《中华人民共和国行政诉讼法》(简称 《行政诉讼法》)、《中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》(简称 《若干问题解释》) 有关证据的内容, 以及《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》(简称《证据规定》)构成。尤其是《证据规定》的制定, 有效地补充、完善了我国行政诉讼证据制度, 大大推动了我国的行政诉讼审判规范化发展, 对于改善我国的行政审判环境, 完善行政诉讼制度, 履行我国加入 WTO 后司法审查职能,实现行政审判的公正与效率, 具有积极意义。但这几年的审判实践也表明, 我国的行政诉讼证据制度还存在一些有待改进、完善的地方, 某些问题还需作进一步探讨、研究。一、举证责任制度方面存在的问题及建议(一)原被告的举证责任分配上存在的问题所谓举证责任, 是指当事人对于诉讼中所主张的案件事实, 应当提供证据加以证明的责任; 同时亦指在诉讼结束之时, 如果案件事实仍处于真伪不明的状态, 应当由该当事人承担败诉或不利的诉讼后果的责任。前一种责任学界又一般称之为主观的举证责任或提供证据的负担,后者一般称之为客观的举证责任或证明负担。我国行政诉讼法第 32 条规定: “被告对作出的具体行政行为负有举证责任, 应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。”因此行政诉讼通常情况下, 由被告对具体行政行为的合法性负举证责任, 包括具体行政行为本身( 事实依据) 和所依据的规范性文件( 法律依据) 两方面的举证责任。原告主张, 被告举证, 这是行政诉讼举证责任分配的基本原则。但该条之法律规定, 从逻辑上并不能推衍出“行政诉讼免除原告的举证责任”这个论断。不过在审判实务以及社会公众普遍意识中, 却恰恰大有陷入上述论断的误区之势。因此有必要对这个问题加以研究、明确一下。关于举证责任, 我们应从两个方面来理解, 其一是行为责任, 即当事人提供证据进行诉讼的责任; 其二是后果责任, 即法律预先规定, 在案件事实真假虚实难以确定的情况下, 由一方当事人承担风险及不利后果的法律假定。关于此点笔者在前面已有所明确。而陷入上述误区者, 就是在对举证责任的理解上产生了偏差, 忽视了举证责任之“行为责任”层面上的内涵。《证据规则》第 4 条与第 5 条就对原告的举证责任进行了界定, 明确了原告对行政诉讼之提起以及在行政不作为诉讼、行政赔偿诉讼中所承担的提供证据的责任。此外, 在行政诉讼中, 被告对具体行政行为的合法性负举证责任。因此我们就可以从逻辑结构上推出, 被告的举证责任仅限于对具体行政行为的合法性, 而对于行政诉讼中其他的待证事实, 举证责任并非全部在被告。比如行政赔偿案件中原告的损失、不作为案件中原告在行政程序中曾提出过申请等, 这些就需要原告提供证据, 否则不仅会大大增加了被告的诉讼负担, 同时也不利于保障行政程序的效率与效益, 会使司法权对行政权的干预制衡制失去平衡。同时, 在行政诉讼中强调被告承担举证责任, 并不意味着行政诉讼中的原告就可以坐视诉讼的进行而作单纯否定的行为。作为一个理性人, 原告应当对诉讼过程中被告所提出的表面证据进行举证反驳, 同时举证支持自己的诉请。这不仅关系到原告自身的利益, 同时也关乎行政诉讼的效率。正如美国法官弗来彻所说, “正义被耽搁等于正义被剥夺, 即低效率的代价是昂贵的。人们诉诸法院是希望获得援助与救济, 一个向法院寻求救助的人希望援助早日来临, 否则判决就毫无意义。” 但从审判实践情况来看, 《若干问题解释》以及《证据规定》对原告的证明责任规定的还是颇为原则, 不能有效适应行政诉讼案件多样化发展以及行政主体履行行政管理职能方式变化的社会实践, 同时也造成审判实务过程中举证责任分配方面一定程度的混乱。因此在“行政诉讼被告负举证责任”原则的大背景下, 这里也有相当的必要对原告的证明责任进行探讨, 并提出一些个人的拙见。对于原告在行政诉讼中的证明责任, 笔者暂且归为如下几个方面: 1.原告证明其起诉符合法定条件的初步证明责任也有颇多学者将此称为推进责任( 指当事人提供证据证明其诉讼主张构成法律争端从而值得或者应当由法院予以审判的举证责任) 。《证据规定》第 4 条第 1款规定: “公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时, 应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。”当然这种提供证据材料进行证明的证明责任与客观性的举证责任不同, 属于“初步证明责任”, 其主要目的与价值在于证明具体行政行为的存在, 以及具体行政行为与诉讼提起人存在利害关系等, 而与诉讼风险之承担不存在直接联系。之所以要明确原告的此种证明责任,主要目的在于保障行政效率,维护行政秩序, 防止相对人滥用诉权。行政诉讼的一个目的是保障行政权力的正常运行, 实现必要的行政效率。体现在举证责任的分配上就是要求分担合理, 应给原告一定的证明责任, 防止滥诉, 使原告在各种救济方式中做出合理选择, 保障诉权的正当行使, 以免使行政机关把大量的资源放在应诉和举证上, 过分耗费本已稀缺的行政资源。尤其是在相对人主张授益行政行为时, 如果一味由被告行政机关负举证责任, 则可能出现相对人随意申请、滥用诉权的现象, 同时也会从反面消弱相对人举证的积极性和主动性, 降低行政效率。准确理解该规定还应注意区分“案卷复审”性的行政诉讼与非“案卷复审”性的行政诉讼。后者如《证据规定》第 4 条第 2款规定的起诉行政不作为案件。对于前者, 由于原告的起诉与民事诉讼中的“上诉”比较类似, 法院对其提供证据材料的要求不能太高; 而对于后者, 其提供证据材料的要求则比较类似于民事诉讼起诉时的要求。 2.行政不作为案件中的原告举证责任行政机关不作为在实践中按行政行为启动主体的不同, 一般分为两种方式:一是经相对人申请后行政机关不作为( 依申请不作为) , 二就是行政机关应当依职权主动作为而不作为 ( 简称依职权不作为) 。依《证据规定》第 4 条第 2 款规定, 一般认为, 需申请不作为案件, 原告应提供其曾在行政程序中提出过申请事实的证据, 即举证证明不作为事实之存在, 在确认该事实存在的前提下, 被告对不作为行为是否合法举证, 承担说服责任; 而在依职权不作为案件中, 直接由被告就其不作为的合法性举证, 原告只需提出认定被告不作为违法的请求, 而免除对原告的举证要求。理论研究及实务操作中, 对前一类案件的举证责任理解争议不多。而对依职权不作为案件的举证责任分配, 笔者以为, 似乎有些机械, 原告在此类案件中仍应承担一定举证责任。譬如消防机关具有及时出警进行救灾抢险的法定职责, 但如果其没有接到报警导致无法及时赶到现场, 若相对人以消防机关行政不作为诉至法院, 问题就产生了。根据《证据规定》的规定, 原告免除举证责任, 而由被告举证证明其行政不作为行为的合法性。应当说, 在此种情况下举证责任之分配即有失公正之嫌。之所以出现这种现象, 笔者认为, 在于行政机关依职权产生的义务一般情况下, 只是一种抽象意义上( 法律上应然的) 的义务, 要想把它转化为具体( 现实、实然的) 的义务, 还必须借助特定的法律事实( 如公安、消防案中的报警行为) 来成就。所以, 在依职权不作为案件中, 原告还需在以下两方面承担证明责任: 一、发生了将行政机关法律上的义务转化为现实义务的特定法律事实, 比如受到恐吓、家中遭抢、发生火灾等; 二、行政机关对这一事实是知道的或应当知道的, 如行政执法人员在案发现场、接到相对人报警等。即行政机关应当主动履行职责应以其已发现或应当发现相关事实之发生为条件。但考虑到原告对此点进行举证的困难性,笔者建议, 可设置不作为见证制度, 即由两个以上无利害关系人见证, 记录下被告不作为的事实( 如行政执法人员在案发现场, 相对人已进行报警等) , 作为法定证据, 以保障相对人的权益。此时, 原告是负表面性的推进责任, 而由被告行政机关对其“法律上义务还未转化为现实具体的义务”的主张承担说服责任。此外, 也有人认为对于《证据规定》第 4 条第 2 款第 1 项之“法定职责”概念应从宽理解( 即从“行政义务”概念的层面去理解) 。盖因行政机关不作为的前提是行政机关必须履行义务, 须有行政义务存在。而“行政义务”这个概念比法定职责内涵宽得多, 法定职责是法律、法规、规章明确规定行政机关必须履行的职责, 而在许多情况下, 行政义务并不一定由法律、法规、规章规定。譬如, 行政义务之产生可能缘于行政机关之承诺, 也可能缘于行政合同, 还可能由于行政机关的自身行为所产生, 即附随义务。如道路建设部门在履行维修道路的法定职责时应当设立提醒警示标志, 此即为附随的行政义务。对上述义务虽法律、法规、规章没有规定, 但行政机关在正常状态下必须履行。因此, 不能把不作为案件只局限于履行“法定职责”,而应把它理解为履行“行政义务”, 这样有利于我们在行政诉讼法的框架内更好地保护行政相对人的合法权益。 3.行政赔偿案件中的举证责任《若干问题解释》第 27 条第 3 项及《证据规定》第 5 条对行政赔偿诉讼中原告所负的举证责任进行了明确规定, 在此笔者不再赘述。 4.行政裁决案件中原告的举证责任在以解决特定的民事争议为目的的行政司法活动(如行政调解、行政仲裁、行政裁决)中, 由于这类行政行为的特点是解决民事纠纷,确立民事权利和义务, 解决民事侵权问题, 故在行政程序中适用民事诉讼中的“当事人对自己提出的主张有责任提供证据”即“谁主张, 谁举证”规则。考虑到这类行政行为的 “民事性”特征, 考虑到行政程序中的举证责任分配方式对行政诉讼程序应有一定的参考作用,因此, 在行政裁决诉讼中, 亦应适用“谁主张, 谁举证”的分配规则为宜, 由当事人对自己积极主张的事实负证明责任。 5.对被诉具体行政行为的合法性承担提供反驳性证据的推进责任在审判实践中, 许多行政机关为确保胜诉, 一般不会把不利于自己、对其认定事实起反证的证据提交给法院, 而且行政机关的行政行为一般都具有一定的证据加以支持, 因此很多案件从表面上看, 该行政行为所认定的事实清楚、证据充分、程序合法。而实践中有些相对人可能会片面的理解 “行政诉讼由被告负举证责任”原则的内容, 导致在行政诉讼中因消极举证而可能败诉。所以法院也有必要加强举证引导, 提示原告对被诉具体行政行为的合法性承担提供反驳性证据的推进责任。诉讼中, 被告对其行政行为的合法性承担说服责任, 因此如果其举证无法使合议庭对行政行为的合法性产生 “令人信服”的内心确信, 则被告将承担败诉风险。但如果被告提出了具有一定说服力的表面成立的证据, 则原告具有提供反驳性证据的推进责任, 提供相应证据以动摇合议庭的此种内心确信。当然, 如原告不举证或举不出相应证据, 不会与诉讼风险的承担产生直接联系, 但不可否认, 具有一定程度的间接联系。 (二) 行政诉讼第三人的举证责任问题行政诉讼第三人一般指与被诉具体行政行为有利害关系, 申请加入或由法院通知参加到诉讼中来的其他公民、法人和组织。目前,对于诉讼第三人的分类我国行诉法没有一个统一的标准, 只是有“应当参加诉讼的第三人”与“可以参加诉讼的第三人”之分。但在审判实践中, 可以发现第三人在诉讼中地位比较复杂, 有时类似于原告, 有时又与被告接近, 有时仅是陈述案件基本事实而类似于证人。而行诉法并没有顾及实践中第三人身份及其举证的复杂情形, 对其举证责任、举证时限、证据认证规则等方面适用定式的标准。因此在理论研究中, 要求法律对第三人进行科学分类, 并在诉讼程序中对适用第三人的规则进行区别适用的呼声很高。在这里,笔者参考其他学者对第三人的分类研究,采用马怀德教授的分类方法, 将行政诉讼第三人分为权利关系第三人、义务关系第三人和事实关系第三人。作为诉讼中的一个独立主体, 第三人参加行政诉讼, 依法有权提出独立主张,并为证明其主张而提供相关证据。但由于第三人在诉讼中地位的不同, 如果不考虑这种差异而对第三人适用简单的证据举证、认证规则, 这是不合理的。同时从局部平衡角度出发, 在这个问题上还应遵循有利于原告的原则。笔者以为, 有必要在对第三人进行科学分类的基础上, 对第三人的举证设定一个统一的认定规则。具体展开, 如第三人举证对原告有利( 针对权利关系第三人) , 则对其所举证据的认定应参照对原告举证的认定规则, 包括举证基本不受时间限制、诉讼程序中有权提供其在行政程序中没有提到的反驳理由或者证据、诉讼期间有权收集证据等; 如第三人举证对被告有利 ( 针对义务关系第三人) , 则对其所举证据的认定应参照对被告举证的认定规则, 包括在法定时间限制内举证、诉讼程序中不得提供其在行政程序中没有提到的理由或者证据、诉讼期间不得再收集新的证据等; 而对于事实关系第三人, 因其在诉讼中作用更像是一个证人, 其参加诉讼的目的是为了证明与案件密切相关的既成事实。因此, 当该既成事实的成立对证明被诉具体行政行为违法有利时, 应参照原告举证的认定规则, 而当该事实的成立对证明被诉具体行政行为合法有利时, 则应参照被告举证的认定规则。二、被告补证制度方面存在的问题及对策《证据规定》第 2 条规定, 原告或者第三人提出其在行政程序中没有提出的反驳理由或者证据的, 经人民法院准许被告可以在一审程序中补充相应的证据。该规定的制定理由是平衡各方当事人的诉讼地位。因此, 按上述规定, 原告、被告和第三人都可以在一审程序中提出其在行政程序中没有提出的反驳理由或者证据, 而对此法院也可以接纳。考虑到当前的行政程序环境及行政审判环境, 该条规定过于超前, 其制定确有值得商榷之处。 1.该条规定的制定理念过于超前。当前我国行政程序法治化建设应该说还是相当薄弱、滞后, 行政程序法律制度尚不健全, 行政机关的程序意识还很淡薄, 这种现状在大量基层区划的行政机关上体现地尤为明显。当前行政程序还缺乏完善的《行政程序法》等的行政程序法律制度、体系支撑, 行政程序案卷主义之有效施行还缺乏一个完善的法律环境、体制环境及理念环境。考虑到这种大背景下, 行政诉讼中的“严格程序主义原则”要求还无法与行政程序中的完善的 “案卷主义原则”相配套, 故就当前, 法院亦不能只以缺乏严格程序约束的行政案卷作为定案依据。因此在审判实践中, 考虑到因这种行政程序的不规范、行政程序中“案卷主义”制度的缺乏以及行政程序中严重的“信息不对称”之现状, 我们不能排除原告或权利关系的第三人已经在行政程序中提出了所谓的“没有提出”的反驳理由或相关证据,但遭否认之可能。 2.该规定之合理存在基础还需以“行政信息对称”、“参与行政”已普及到所有行政行为领域为前提。“参与行政”要求在行政行为作出前, 行政机关必须给与相对人充分的异议、申诉、参与、辩论等机制。而当前行政相对人获得法定参与权( 如要求听证等) 的仅限于行政处罚等极少数行政行为。在此情况下, 过分超前地对被告行政机关诉讼期间补证的合法性给予肯定, 无形中形成了一个不利于行政相对人权益保障和控制行政权的悖论: 一方面在行政行为作出过程中不给行政相对人参与的权利和异议辩论的机会; 另一方面在诉讼过程中一旦行政相对人提出反驳理由或者证据, 被告行政机关因此又重新获得了其在被诉行政行为成立以前才享有的调查取证权。当然, 如行政相对人在行政程序中依法享有参与权并获得了提出反驳理由或者证据的机会, 基于本证与反证对应规则, 依法确认被告行政机关诉讼期间补证的合法性, 或者对行政相对人在诉讼程序中提供的、其在行政程序中拒不提供的证据作一般不予采信认定 ( 《证据规定》第 59 条) , 倒也略显公平、公正。 3.与严格程序主义原则要求相悖。按严格程序主义原则之要求, 在行政程序中, 行政机关在作出行政行为之前, 必须严格地遵循“先取证、后裁决”原则。因此行政机关只能根据事前充分收集的证据和当事人提供的证据来构筑具体行政行为的事实基础。另一方面, 严格程序主义原则从程序对等的考虑出发也应为行政相对方设置相似的严格程序法律义务, 即相对人在行政程序中亦负有积极举证的程序义务, 而且也只能以行政程序中的举证来对抗违法行政行为的作出。同时相对人在行政程序中积极收集、提供证据证明自己的主张既是权利也是义务。故当事人不收集和提供证据的行为既可以视为放弃权利也可以视为违反义务, 而此种违反义务的行为将会导致法院拒绝接受当事人无正当事由在行政程序中未提供的证据。《证据规定》第 59 条便对此进行了规定。因此, 本着行政诉讼证据制度追求严格程序主义的价值取向, 法律应明确规定, 各方当事人在行政程序中都应积极履行举证的程序义务, 否则对于当事人在行政程序中有能力提供而未提供的证据, 或行政机关应当充分搜集而在行政行为作出之前不搜集的证据, 法院在诉讼中将不予采纳。而《证据规定》第 2 条之规定, 仅从本证与反证对应的角度看, 其存在一定的逻辑合理性。但以行政法基本理论和正当程序价值理念为基础作综合考量, 便会发现不合理之处。该规定表现出的对于程序价值的不尊重甚至是漠视的态度, 值得批判。在正当程序理论中, 正当程序对于实体有保障和制约的双重价值。当实体以合乎程序的方式存在时, 法律应对其作出肯定的判断; 而当实体有悖于程序时, 法律应对其作出否定的判断。故证据的合法性不仅取决于其自身的客观真实性及其与案件的关联性, 且受制于取证程序的合法与否。取证顺序的违法性( 事后取证) 完全可以确定哪怕是客观事实的证据的违法性和无效性。因此, 有必要利用《行政程序法》制定之契机, 在行政程序法律关系中确立“严格程序主义”原则、“充分参与”原则、“行政案卷主义”原则及“信息对称”原则, 这不仅可以激励相对方积极行使批驳、申辩和陈述意见的权利, 又能促使行政机关严格依法行使职权, 大大有利于推动我国行政法治化进程。如果这些原则能够得到充分确立、贯彻, 行政程序得以透明化、制度化和规范化, 这条规定方具有合理意义。三、行政诉讼证明标准方面存在的问题及对策所谓行政诉讼证明标准, 是指按行政诉讼法的规定, 承担举证责任的人提供证据对案件事实加以证明所要达到的程度,是人民法院查明行政案件的事实真相, 尤其是被诉具体行政行为是否符合案件事实真实和法律真实的标准。这种证明标准虽然由法律规定, 但是并非一个僵化的标准。法官在具体案件中可以综合考量案件的性质、对当事人权益的影响大小等因素具体确定认定案件事实的证明标准。在我国, 具体的行政诉讼证明标准行诉法未加以规定, 三大诉讼法证明标准皆规定为笼统的"案件事实清楚, 证据确实充分"。这种对客观真实的不现实追求, 多年的审判实践证明是比较失败的, 且相比较国际上的“法律真实”的理念, 这种观念亦已落后。从法哲学分析, 追求案件客观上的真实,事实上这永远无法达到, 它只能被最大化的接近, 且这种最大化接近, 只能通过“法律真实”的理念、途径与机制方可达到。因此在行政审判实践中, 审判人员不应再禁锢于 “案件事实清楚、证据确实充分”之“完美主义”的定式证明标准, 而应根据具体客观情况灵活运用。具体到行政诉讼的证明标准, 因行政诉讼的特殊性质, 其与刑事诉讼、民事诉讼证明标准有极大的不同, 而此种不同正是行政诉讼证明标准的主要特征———行政诉讼证明标准并不是一个统一适用的标准, 而是根据行政行为的种类、行政案件的性质及对当事人权益影响的大小等因素具体考量的多元化证明标准。从目前学理研究以及实务探讨中, 一般认为, 行政诉讼证明标准主要有以下四种类型: (一) 明显优势证明标准──一般性标准明显优势证明标准( 又称高度盖然性标准) 是指在行政诉讼中, 法官采用证明效力具有明显优势的一方当事人提供的证据并据以认定案件事实的证明标准, 在国外诉讼法体系中则称为实质性证明标准。一般认为, 这种标准适用于一般类型的行政诉讼案件。在一般行政案件中, 行政行为对相对人权利的影响介乎于民事、刑事案件之间, 因此应适用介于二者之间的证明标准。一般认为, 明显优势证明标准应符合下列两项要求: 1. 双方当事人提供的证据相比较, 一方当事人提供的证据具有明显的优势。这就要求在一般行政案件中, 被告提供证据的证明力需明显大于原告方可胜诉。这里的"明显优势"并不是一个僵化的或可量化的标准比例, 需要法官依据法律程序, 对当事人提供的证据, 从案件性质、案件情节、对双方当事人权益的影响大小、社会影响评价、利益衡量、政策性考虑等多方面因素进行综合考虑; 2.这种"优势"须使法官“内心确信”优势方所主张的案件事实确实存在。 (二) 优势证明标准──接近民事诉讼证明标准的中间标准优势证明标准是指在行政诉讼中, 法官采用证明效力占优势的一方当事人提供的证据据以认定案件事实的证明标准。此种证明标准一般适用于涉及民事关系争议的行政裁决案件。行政裁决是指行政主体以居中裁判人的身份对争议主体间发生的民事纠纷进行裁判的行政行为。此种行政行为具有准司法活动的特点, 类似于民事诉讼, 具有以下三点明显特征: 1.行政裁决的客体是民事纠纷而非行政争议; 2. 行政主体是经当事人的申请才对民事争议进行居中裁判, 并非主动性、职权性介入; 3. 行政主体是为解决民事纠纷才作出决定, 因此不同于一般意义上单纯的对相对方作出决定, 由此所形成的法律关系是三方而不是双方法律关系, 即作出行政裁决的行政主体、原民事纠纷的双方当事人。考虑到行政裁决行为的特殊性质,其更多的渗透了当事人的 “充分参与”与“意识自治”, 公权色彩相对较淡, 故在行政裁决案件中采民事诉讼的优势证明标准具有充分的合理性。但行政诉讼毕竟不同于民事诉讼, 其证明标准在相当程度上应高于民事诉讼。因为虽然行政裁决的客体是民事纠纷,但此时的民事纠纷并非如单纯进入民事诉讼的民事纠纷, 而是经过了行政公权力作用的民事纠纷。此外行政裁决案件法院审查的不是行政裁决所涉之民事纠纷, 而是行政裁决这种行政行为的合法性, 故其证明标准比同等情况下进入民事诉讼的证明标准更高一些。 (三) 排除合理怀疑标准──接近刑事诉讼证明标准排除合理怀疑标准是刑事诉讼中一般适用的证明标准。行政诉讼中的排除合理怀疑标准主要包含以下几点内容: 1.合理怀疑必须是有根据的怀疑, 因此在行政诉讼中原告应尽力提供证据证明存在合理怀疑; 2. 排除合理怀疑要求案件主要事实均有相应事实证明, 要求法官对案件事实形成“内心确信", 确信证据之间及证据与案件事实之间没有矛盾, 或虽有矛盾但能够合理的排除; 3.在存在合理怀疑时, 法官应作出有利于行政相对人的认定结论。故在行政诉讼中, 如被告的证据即使占有较大优势, 但未达到"无合理怀疑"程度的,就不能作出有利于被告不利于原告的裁判。这一标准是一个较高的标准, 最接近我国三大诉讼法规定的理想证明标准———"事实清楚, 证据确实充分"。此标准适用的案件范围限定于限制人身自由的行政处罚或强制措施, 责令停产停业和吊销证照等严重影响相对人人身权、财产权的行政行为案件。故对此种案件应设定严格的证明标准, 也符合保障人权的时代潮流。但行政诉讼中"排除合理怀疑"标准是接近于刑事诉讼中的"排除合理怀疑"证明标准, 其总体而言要低于刑事诉讼中的"排除合理怀疑"证明标准, 故在实践中也不应将这两个标准混为一谈。一般认为, 这一标准主要适用于行政机关作出的严重影响相对人人身权、财产权的行政行为案件, 主要包括: (1) 限制、剥夺人身自由的行政拘留、劳动教养等行政处罚行为; (2) 较大数额的罚款; (3) 吊销许可证、营业执业执照等; (4) 其他经过听证程序作出的行为; (5) 其他严重关系到相对人人身权或者重大财产权的行政案件。 (四) 合理怀疑标准———特殊性标准在行政程序中, 如遇有严重影响国家、集体或公民利益不法行为之发生, 行政机关需要采取紧急措施, 对行为人的人身或财产予以限制, 这是法律赋予某些特定行政机关的一种紧急处置权———主要体现为即时性的行政强制措施。如某商场发生爆炸, 公安机关基于一定证据怀疑犯罪分子混在商场顾客当中, 此时公安机关具有紧急处置权, 可临时性限制商场内的所有顾客的人身自由进行相关检查。如公安机关因此被相对人起诉到法院, 法院在审理过程中, 应当考虑到这种情况的特殊性, 应尊重行政机关在行政程序中所适用的“合理怀疑”标准。在此情况下, 法院不能要求行政机关在作出行为时证据完全充分、确信无疑, 只要其具有合理怀疑, 该行政行为即具有合法性。当然这种证明标准是比较特殊的标准, 其适用范围应当有严格限制。随着行政案件类型的不断发展, 行政诉讼受案范围的不断开放, 法院在审理过程中, 应根据案件各方面因素具体考量,灵活、合理的适用这些证明标准。四、非法证据排除规则方面存在的问题及对策《证据规定》第 57 条、第 58 条对行政诉讼中应当排除的证据进行了明确规定,应当说具有合理性, 有利于明确审判人员在审判实务中对相关证据审核、认证方面问题的操作, 也有利于间接性地规范行政程序中的取证行为。但在具体的个案审判实践中, 我们需要考虑一些例外情况。关于这些“例外”, 在诸位学者与实务界同志的理论研究中, 一般认为主要包括以下几个方面: (一) 国家利益与社会公共利益之例外如果适用非法证据排除规则, 使本应追究的重大违法行为无法认定, 并导致国家利益( 包括国家安全、领土完整、政权稳定) 受到重大威胁, 或者社会公共利益遭受重大损失, 在此情况下, 我们即应该牺牲小部分的程序正义换取重大的国家利益和社会公共利益。但需要法院对是否构成“国家利益、社会公共利益”损失进行具体审查。 (二) 紧急情况之例外适用此种例外, 须满足下述二个条件之一: 1.情况紧急或特殊, 不具备合法取证的条件, 但出于公共利益的需要, 行政机关可以不遵守法定程序进行紧急取证; 2.在行政程序中, 如该证据不在当时取得,则事后再也难以获得。此种紧急情况下取得的证据某种意义上也可以视为紧急避险, 即以牺牲微小个人利益来换取重大国家利益和公共利益。在诉讼程序中, 应由被告行政机关对此进行积极举证, 承担说服责任。 (三) 善意取得之例外美国诉讼法上即对“善意例外”进行了规定。其主要是指, 被告在行政程序中经“合法”手续收集了有关证据, 但事后却发现, 行政执法人员所持“合法”手续存有一定程度的程序瑕疵。而如果对此被告主观上为善意, 即事前非明知这种瑕疵, 而只是事后发觉, 则该证据属于 “善意例外”。应当说设置此种“善意例外”与正当程序主义实质精神亦不相冲突, 不会导致纵容行政主体“积极”漠视程序, 也不会使违法取证行为在实践中大量增加———盖因在诉讼程序中, 被告需对此种“善意”进行积极举证承担说服责任, 由法院综合各案案件所涉的具体因素进行审查、考量。 (四) 最终或必然发现之例外这是指在行政程序中, 虽然某证据之取得为非法, 但只要通过行政执法人员再次的以合法的手段、途径进行调查、取证,此证据仍可被收集到。即该证据将最终或必然地被执法人员以合法的手段收集到。从行政效率角度出发, 法院在行政诉讼中不排除“最终、必然发现”之证据的使用,可以避免重复劳动, 有利于提高行政效率, 节约行政程序的取证成本, 同时也不会必然性的实质损害行政相对人的合法权益。因此在行政诉讼中, 经合议庭具体审查同意后, 可以允许被告行政机关在此种情况下于补办相关手续后, 对该证据予以采纳。
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